ČR 20 let v EU. Pomohlo sebevědomé Německo a slabé Rusko

„Evropská unie se tehdy cítila ekonomicky v dobré kondici a zároveň neviděla v rozšíření geopolitické nebezpečí.“ Tak popisuje základní okolnosti velkého rozšíření EU, ke kterému došlo 1. května 2004, profesor Ivo Šlosarčík z Katedry evropských studií Fakulty sociálních věd UK. Před dvaceti lety se k evropské patnáctce přidalo dalších deset států, včetně České republiky.

Když se vrátíme do roku 1996, kdy Václav Klaus jako premiér podává žádost České republiky ke členství v Evropské unii, co si ČR musela od té doby až do roku 2004 odehrát z důležitých témat před vlastním vstupem do Unie?

„Domácí úkoly“, které pro ČR vznikly, nejlépe shrnují takzvaná Kodaňská kritéria, zformulovaná na Evropské radě tehdejšími dvanácti unijními státy v roce 1993.

První z úkolů je fungující demokratický režim, což ČR splňovala, ani například opoziční smlouva nebyla vykládána jako ohrožení demokracie. Jiné státy s tím měly větší problémy, například Slovensko kvůli vládě Vladimíra Mečiara.

Další kritéria byla ekonomická. Říkala, že ČR musí mít tržní ekonomiku a zároveň musí obstát konkurenčním tlakům uvnitř Unie. K tomu výrazně přispěl rovněž asociační režim, kdy se už od počátku devadesátých let postupně odbourávaly bariéry pro obchod s průmyslovým zbožím mezi ČR a EU, což umožnilo českým firmám pomaličku si zvykat na unijní konkurenci a nabíhat na unijní standardy. Bylo to takové osmělování v ekonomické studené vodě místo toho, abychom do ní po hlavě skočili 1. května 2004.

Nejvíc pozornosti unijních i českých úředníků zabralo tzv. acquis kritérium, kdy ČR musela do své legislativy i administrativní praxe převést evropské standardy, které jsou stanoveny v evropském právu – od zemědělství přes ochranu spotřebitele až třeba po životní prostředí. Zde byla ČR v asymetrickém postavení, protože unijní standardy byly vytvářeny bez její účasti a nemusely nutně odrážet české priority. Vstupovali jsme ale do klubu, takže jsme se museli přizpůsobit jeho pravidlům.

Česká administrativa se musela rovněž připravit – nejen technicky a expertně, ale i mentálně – na skutečnost, že od 1. května 2004 nebudeme už jenom ti, co evropské standardy přejímají, ale budeme se muset aktivně účastnit na jejich formulaci. To, jak adaptovat českou státní správu na to, aby byla schopná po vstupu do EU aktivně prosazovat české zájmy, byla možná největší výzva celého vstupního procesu. Usazování nových procedur trvalo několik let a pomaličku dobíhá ještě dnes.

Poslední podmínka, o které Kodaňská kritéria nehovoří, ale byla strašně důležitá, je mít štěstí, protože jsme se museli v rozšiřovacím procesu vejít do časového okna, kdy státy EU a jejich veřejnost byla relativně vstřícně naladěna k rozšiřování. To znamená, kdy to z jejich pohledu vypadalo, že rozšiřování bude jednoduché, bezpečné a málo nákladné.

Ono to nebylo okno, ale troufám si říct, že spíš celá vrata. Čím byl rok 2004 tak výjimečný, že se evropská patnáctka mohla naráz rozšířit o dalších deset států? Tehdejší komisař pro rozšíření EU Günter Verheugen v jednom rozhovoru říkal, že kdyby se to tehdy nepodařilo, tak se dost možná taková příležitost už nikdy neopakovala…

EU se tehdy cítila ekonomicky v dobré kondici a zároveň neviděla v rozšíření žádné velké geopolitické nebezpečí. Ekonomické potíže z devadesátých let už byly překonané. Hrálo tam roli i to, že Německo bylo v dobré ekonomické kondici a že nebylo tím „nemocným mužem Evropy“, jak se mu říkalo ještě o několik let dříve. Zároveň nevyvstaly žádné jiné geopolitické výzvy, Rusko v té době bylo slabé a nebylo vnímáno jako důležitý aktér s potenciálem do rozšiřování EU mluvit.

Sídlo Evropského parlamentu ve Štrasburku.

K rozhodnutí o rozšíření došlo už v roce 2002 na kodaňském summitu, až pak následoval souhlas Evropského parlamentu, formální podpis smlouvy o rozšíření, referenda v budoucích unijních státech a samotný vstup desíti nových zemí. Ale to klíčové vyjednávání bylo ve druhé polovině roku 2002 a je třeba si uvědomit, že v té době se začala také rozbíhat jednání o změnách designu EU posilující státní nebo kvazi-státní prvky evropské integrace. Jejich výstupem byla Smlouva o Ústavě pro Evropu, která ale nikdy nevstoupila v platnost, protože ji v referendu odmítli voliči v některých starých členských státech, ve Francii a v Nizozemsku. Únava z expanze EU a skepse k dalším vlnám rozšiřování přitom hrály v rozhodování francouzských a nizozemských voličů alespoň částečnou roli.

O dalších pět nebo deset let později, po krizi eurozóny, by k rozšíření buď vůbec nedošlo, nebo jen o několik málo států.
Co s evropským projektem udělal nárůst o takové množství nových členů?

Nejvíc to bylo vidět na změně fungování institucí. Najednou máte kolem stolu ne patnáct, ale dvacet pět, pak dvacet sedm a nakonec dvacet osm států, s čímž se musela vypořádat hlavně jednání Evropské rady nebo Rady ministrů, dopady to mělo i na fungování Evropského parlamentu a Evropské komise. Změnila se formální pravidla unijních institucí, ale rovněž atmosféra a neformální komunikace během jednání, kdy si politici i experti z nových unijních států jen postupně budovali respekt nebo sociální kapitál, který je nutný k prosazení svého zájmu nebo k vybudování hlasovacích koalic.

Rychle eskalovaly například spory mezi polskou vládou Jaroslawa Kaczynského a německou vládou Angely Merkelové (na snímku vlevo). Rétorika, která byla používána v polsko-německé roztržce by byla těžko představitelná v komunikaci například mezi Německem a Francií nebo Švédskem. Konflikt mezi novými a starými členskými státy pak ale načas překryla krize eurozóny, kde se problémové státy nacházely hlavně na jižní či jihozápadní periferii EU převážně mezi starými unijními zeměmi (Itálie, Portugalsko, Řecko, Španělsko, Irsko a z nových států Kypr).

Další velká změna nastala s odstupem zhruba dekády od rozšíření, kdy nové členské státy začaly dávat výrazněji najevo své sebevědomí. Staré členské státy na odlišné priority a rostoucí asertivitu unijních nováčků (kteří se již za nováčky nepovažovali) nereagovaly vstřícně a často ji interpretovaly jako aroganci nebo nechápání základních evropských principů.

Tenze mezi oběma skupinami států se pak naplno projevila během migrační krize v roce 2015. To, že velká část nových členských států nesouhlasila s jejím řešením v podobě plánu na unijní legislativou regulovanou relokaci žadatelů o azyl, nebraly staré unijní země jako legitimní krok v rámci politického rozhodování EU, ale jako revoltu nechápající základní pravidla fungování EU.

Po optimistickém období na začátku nového století si EU musela projít řadou zkoušek – už zmíněnou krizí eurozóny a migrační krizí, brexitem, pandemií, ruskou agresí na Ukrajině. V jaké kondici je EU dnes?

Říká se, že instinktivní reakcí unijních institucí na jakoukoliv krizi je snaha využít ji k posílení evropské integrace.
Krize eurozóny v letech 2010 až 2012 tak dala vzniknout novému mechanismu ekonomického vládnutí a kontroly rozpočtové politiky unijních zemí. Migrační krize vedla k větší evropské aktivitě v migrační politice, která však narazila na odpor významné části unijních zemí, a proto europeizace migrační a azylová politiky posílila bezprostředně jen relativně málo. Například zvládnutí vlny uprchlíků z Ukrajiny šlo v podstatě mimo „Brusel“ a v režii jednotlivých zemí.

Pandemie v roce 2020 překvapivě nevedla až k tak velkému posílení role EU v oblasti ochrany veřejného zdraví, ale opět v rozpočtové oblasti, kde vzniká fond Next Generation EU se způsobem financování, který předtím unijní země neakceptovaly.

Během ruské agrese EU ukázala v letech 2022–2024 až překvapivou flexibilitu při hledání řešení, jak pomáhat Ukrajině. Zatím ale nevíme, jestli se tato krátkodobá unijní reakce překlopí do trvalejších unijních politik nebo do posílení vlivu nových unijních zemí uvnitř EU. Uvidíme na podzim, až se bude formovat nová Evropská komise (a obsazovat se budou rovněž posty předsedy Evropské rady nebo vysokého představitele EU pro zahraniční politiku), jestli se tam vytvoří nová silná portfolia reagující na krizi, kdo je dostane na starost a jak nové politické priority budou schopny překlopit do skutečné vojenské kapacity ve výzbroji či v průmyslu.

Dovolím si teď citovat vašeho kolegu z FSV UK Michaela Romancova, který v monografii Vytěsněná Evropa, píše, že „EU jako celek sice dokázala překvapivě rychle a smysluplně zareagovat na ruskou agresi, přičemž uvalené sankce účinné jsou a s přibývajícím časem to bude stále patrnější. Avšak v EU i nadále přežívají představy o schůdnosti a nezastupitelnosti cesty dialogu. To je však za současných poměrů slepá a mimořádně nebezpečná cesta.“ Monografie vyšla v roce 2020 a Michael Romancov takto komentoval sankční politiku vůči Rusku, kterou EU reagovala na ruskou anexi Krymu a okupaci východní části Ukrajiny. Jeho obavy se naplnily v únoru 2022. Poučila se tedy od té doby EU, nebo je stále dialog její hlavní zbraní?

Výhodou i nevýhodou EU je to, že v zahraniční politice dokáže mluvit více hlasy. Něco jiného může říkat předseda Evropské rady, předsedkyně Evropské komise a něco jiného klíčoví politici unijních států. A to mate, protože pak nemusí být jasné, co EU reálně chce, zároveň to ale poskytuje EU větší flexibilitu v tom, co v zahraniční politice dělá a vyjednává.

V dubnu roku 2024 na úrovni EU panuje mimořádná skepse nad tím, zda je možné s Ruskem vyjednávat vzhledem k tomu, že nevidí zájem na ruské straně o skutečný dialog, který by řešil rusko-ukrajinský konflikt. Unijní instituce berou ruské zmínky o vyjednávání čistě jako jeho taktiku, která má rozbít nebo narušit plynulost rozhodovacích toků uvnitř EU.

Kdyby došlo k posunu názorů na ruské a ukrajinské straně, potom by samozřejmě EU byla velice ráda hostitelem summitu nebo jiné platformy, která by mírový proces zastřešila. Otázkou ale je, zda k tomu má EU geopolitickou sílu a zda by se případná mírová konference nekonala spíš někde v Ankaře, v Istanbulu anebo ve Spojených státech.

Pro EU je tedy stále tou hlavní zbraní vyjednávání a diplomacie?

Ne, hlavní zbraní je její ekonomika a kvalita veřejné správy ve členských státech. Schopnost vyrábět sofistikované výrobky pro evropsko-atlantický prostor naprosto zásadní. Jedním z priorit českého předsednictví EU byla také proto resilience evropského průmyslu. Uvědomili jsme si, že musíme kombinovat v regulaci ekonomickou výhodnost a jiné zájmy, jako je bezpečnost Evropy, což předpokládá na unijní úrovni nový způsob uvažování a regulace týkající se např. vybraných surovin, čipů nebo léků.

Neměli bychom podceňovat také atraktivitu kvality veřejné správy a to, že státy EU se ke svým občanům obecně chovají slušně a respektují jejich důstojnost. To, že má běžný občan šanci domoci se spravedlnosti ve sporech s mocnějšími ekonomickými aktéry nebo se státem, má velmi silnou roli a je to součásti „měkké síly“ EU.

Je EU teď v takové kondici, aby mohla přijímat další členy?

V perspektivě dvou až tří let nikoliv, v delší době si to nedovolím odhadovat vzhledem k tomu, k jakým změnám uvnitř i navenek došlo za poslední dekádu. V roce 2014 by nikdo neodhadoval, že o deset let později bude Ukrajina kandidátským státem a oficiálně se otevřou přístupová jednání.

Který stát má teď ke vstupu nejblíže?

Kdybych nezbytně musel tipovat, tak bych asi ukázal na některý ze států západního Balkánu, možná Severní Makedonii. Ale paradoxně může být zajímavé i Moldavsko, které by například Rumunsko uvnitř EU vidělo velmi rádo. Naproti tomu státy západního Balkánu takového velkého spojence uvnitř Unie nemají.

Na Ukrajině pochopitelně nejdřív musí skončit válka, aby se vůbec dalo o vstupu do EU uvažovat. Přesto je dnes reálné, aby Ukrajina do EU výhledově vstoupila, nebo je vstřícnost vůči ní ze strany EU spíše taková symbolická podpora země?

Představitelné to je, ale za cenu toho, že dojde k výraznému přepsání regulatorních pravidel uvnitř EU od zemědělství po těžký průmysl a zároveň, že to akceptují země, pro které je vstup Ukrajiny geopoliticky výhodný, ale ekonomicky by to byla velká výzva, jako jsou Polsko, Rumunsko nebo také Česko. My bychom samozřejmě Ukrajinu rádi viděli uvnitř, ale jako středně bohatá země EU bychom se najednou posunuli do kategorie nadprůměrně bohatých unijních států s veškerými dopady na kohezní politiku a konkurenceschopnost uvnitř EU.

Také se pro případné velké rozšíření EU musí rozhodnout státy, které Ukrajinu podporují, ale není to jejich klíčová geopolitická priorita, tedy hlavně země z jižního a západního okraje Evropské unie.

Ve druhé polovině roku bude EU předsedat Maďarsko. Vzhledem k euroskeptickému postoji premiéra Viktora Orbána a jeho vlády dá se očekávat nějaké napětí nebo krizové momenty mezi státy sedmadvacítky?

Maďarské předsednictví všichni vyhlížejí trošku s napětím. Systém předsednictví zvládly ale i země, které jsou skeptické k EU. Předsednictví není diktatura. Dá se počítat spíš s tím, že Maďaři budou chtít propsat své specifické zájmy do evropské legislativy. Maďarské předsednictví bude ale na samotném začátku nového pětiletého rozhodovacího cyklu, takže legislativních výstupů bude ve druhé polovině roku 2024 minimum (v červnu se konají volby v celé EU do Evropského parlamentu, během následujících měsíců se budou na základě jejich výsledků sestavovat orgány EU, což legislativní proces zpomalí, pozn. red.).

Co vidím v dubnu roku 2024 jako větší problém, je vnitřní tenze, které teď Budapešť zažívá. Z toho důvodu je možné, že maďarská vláda nebude mít na evropskou integraci čas, protože bude řešit domácí politickou krizi. Hlavní rolí předsednictví je navíc být mediátorem a pomáhat při tvorbě kompromisů a hlasovacích koalic v Radě, a zde může nedostatek reputačního kapitálu Maďarska hrát roli.

Jaké jsou současné největší výzvy pro EU?

Napadají mne asi dvě. Zaprvé je to (ne)schopnost Evropské unie reagovat na oslabování liberalizace v mezinárodním obchodu. Evropský mentální i regulační design je nastaven spíše na postupné odstraňování bariér pro globální obchod a na uznání vzájemné výhodnosti ekonomické spolupráce a respektování mezinárodně dohodnutých pravidel. Zkušenost posledních let ale demonstruje omezenost čistě ekonomického přístupu a snadnost, se kterou se globální ekonomické toky mohou zablokovat (ať už to způsobí rakety létající z Jemenu na obchodní lodě v Rudém moři nebo zamrznutí světového obchodu kvůli covidové pandemii).

Druhá výzva je v tom, že EU dosud vždy stavěla svou legitimitu na tom, že přináší blahobyt. Ač je evropská regulace někdy obtěžující a nepopulární, tak již ve střednědobém dopadu vede ke zvýšení životní úrovně obyvatelstva ve všech členských zemích. Teď se ale objevuje kontranarativ, který říká, že evropské iniciativy, například Green Deal, povedou naopak k omezení hospodářské prosperity a snížení životní úrovně ve státech EU.

Unie neví, jak s tímto kontranarativem pracovat, jestli ho rozbíjet (říkat, že to není pravda), nebo poukázat na jiné zdroje své legitimity a rozvíjet je.